我从1986年7月到全国人大机关工作以来,经历了7届全国人大,参加了28次全国人大会议、171次全国人大常委会会议的工作。在这个过程中,对全国人大常委会会议的几次表决记忆深刻。这既是因为我见证了中国民主制度的运作,也是因为我一直在思考人大的表决制度问题。
不论是在全国人大机关工作,还是在地方人大机关工作,大家都非常熟悉和常说的一句话是:“人大依法、按程序、通过会议、集体行使职权”,而行使职权的最终表现形式就是“表决”,按照少数服从多数的原则作出决定。在今年4月刚刚结束的十二届全国人大常委会第八次会议上,就进行了17项表决。
在几次全国人大换届后,我都看到这样一种情况:一些从国务院领导岗位转到全国人大常委会工作的领导同志,他们在上任之初会表达这样的感觉,第一,全国人大与国务院的工作方式不同,人大会议的主持词的格式和用语是固定的,主持人不在这个主持词上“自由发挥”。比如,全国人大常委会表决法律案,主持词的固定格式和用语一般是:“现在进行第×项议程,表决《中华人民共和国××法(草案)》。××法草案表决稿已经印发,现在付表决,请按表决器。(表决结束后)现在请工作人员宣读表决结果。(宣读完毕)通过。”第二,委员长与其他常委会组成人员(副委员长、秘书长、委员)享有平等的表决权,一人一票,委员长个人不决定问题。六届全国人大常委会委员长彭真说过,包括委员长在内,无论哪个法律和议案,都不是个人说了就可以决定的。人大工作的这个特点通常被概括为:集体有权,个人无权。这与政府首长的最后决定权是不同的。
全国人大及其常委会的表决有多种方式:默示表决,比如,每次通过常委会会议的议程,主持人询问是否对议程草案有意见,常委会组成人员不作声,即表示赞成；按表决器表决,比如,每次常委会闭幕会通过各项议案；投票表决,比如,换届时决定国务院组成人员。
根据宪法和有关法律的规定,全国人大是以全体代表、全国人大常委会是以全体组成人员作为计票基数。表决计票方式分为两种:一是宪法的修改以全体代表的三分之二以上的多数赞成为通过,延长全国人民代表大会任期的议案以常委会全体组成人员的三分之二以上的多数赞成为通过；二是其他所有议案,以全体代表或常委会全体组成人员的过半数赞成为通过。另外,全国人大会议始得举行的法定人数是全体代表的三分之二以上出席,全国人大常委会会议始得举行的法定人数是全体组成人员的过半数出席。
这里,我回顾一下印象深刻的几次表决。
第一次,1988年7月1日,七届全国人大常委会第二次会议表决全国人大外事委员会的一位顾问人选。常委会组成人员有155人,出席129人。表决结果是:73票赞成,4票反对,48票弃权,有4人未按表决器。赞成票没有超过155人的半数。这是我到全国人大机关工作后第一次遇到的表决未获通过的情况,这颠覆了我以前形成的思维定式:所有的表决都不言而喻地会顺利通过。
第二次,1989年10月31日,七届全国人大常委会第十次会议在表决城市居民委员会组织法草案前,有的委员对草案第四条第二款“居民委员会可以兴办便民利民的生产生活服务事业”的规定有不同意见,建议删去这一款中的“生产”二字。鉴于这种情况,会议就是否删去“生产”二字进行了表决。常委会组成人员实有150人,119人出席会议。表决结果是:65票赞成,0票反对,6票弃权,48人未按表决器,这一表决未获通过。这可以说是全国人大常委会历史上对法律草案单独一个条款的一次表决,是个尝试,也需要加以总结。两个月后的12月26日,七届全国人大常委会第十一次会议再次审议了城市居民委员会组织法草案,修改后的草案规定:“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动,可以兴办有关的服务事业”,删去了“生产生活”四个字。常委会组成人员实有150人,116人出席会议。表决结果是:113票赞成,0票反对,1票弃权,2人未按表决器,通过了城市居民委员会组织法。
第三次,1999年4月29日,九届全国人大常委会第九次会议表决关于修改公路法的决定草案。表决结果是:赞成77票,反对6票,弃权42票,有29人未按表决器,尽管赞成票数已经超过出席会议人数125人的半数,但是,由于没有超过实有常委会组成人员154人的半数,这项决定草案未获得通过。第二天,人民日报报道说,有的委员在会后表示,一票之差,说明了委员们认真负责的工作态度,也说明公路法修正案草案还需要作出进一步修改完善。
时光流逝。这些表决距离今天,短的已经15年,长的已达26年,但当时会议对表决结果的确认、有的委员在会后表达的看法等现场情况都清晰地印在我的脑海里,特别是后来我家乡的一位全国人大常委会委员因请假未出席当次会议,而关于修改公路法的决定草案因一票之差未能通过所表达的情感。这些是我见证的全国人大及其常委会数百次表决中记忆深刻的几次。我以为,全国人大和全国人大常委会表决每一项议案,无论是通过还是没有通过,都是人民当家作主、人民管理国家的具体体现。
在这里,我披露一个与全国人大常委会表决相关的新闻报道上细节变化。在相当长的时间里,全国人大常委会会议新闻稿有关出席、列席会议人员情况的表述是:委员长主持会议,副委员长出席会议；国务院、最高人民法院、最高人民检察院负责人,全国人大各专门委员会成员,各省(区、市)人大常委会负责人,部分全国人大代表等列席会议。这里唯独没有说明有多少全国人大常委会委员出席会议,而这恰恰与会议的举行是否合法、对会议表决结果的认定都有着直接的关系。从2010年10月十一届全国人大常委会十七次会议开始,会议新闻稿增加了“常委会组成人员出席会议人数”这一新闻要素。这算是我在担任全国人大常委会办公厅新闻局局长后期补上的以往会议新闻稿中的一个不足。
(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)
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