监督制度是我国人民代表大会制度的重要组成部分。60年来,人大监督制度随着人民代表大会制度的逐步完善而不断发展。
民主重程序,监督靠制度。切实有效的监督离不开一定的形式和程序。追寻人大监督制度的发展足迹不难发现,这一制度是在大胆探索总结实践经验的基础上,持续创新,逐步走向制度化和科学化的。
新中国成立初期
开始听取审议有关工作报告
1954年9月,一届全国人大一次会议在北京隆重举行,标志着我国各级人民代表大会从下而上全面建立起来。新中国的第一部宪法对全国人大及其常委会和地方各级人大的职权,包括监督职权作出明确规定,这为人大开展监督工作提供了最根本的法律保障。人民代表大会制度全面建立后的最初三年,人大监督工作处于一个良好的开创阶段。
一届全国人大二次会议听取了关于发展国民经济第一个五年计划的报告,讨论了这一计划草案,通过了第一个五年计划和关于计划的报告,由此开创发展国民经济的中长期计划及时提交全国人大审议通过的先例,并一直沿袭至今。这一时期,人大监督还有一个重要的发展,那就是建立了代表视察制度,各级人大定期组织代表开展代表视察工作。
“可以说,从1954年9月一届全国人大一次会议到1957年一届全国人大四次会议期间的三年,是新中国成立以来人大监督工作开展较好的历史时期之一,全国人大及其常委会的监督工作取得了较大进展。”全国人大常委会原副秘书长刘政分析认为,这一时期的人大监督从广度和深度上讲都还有很多不足和缺陷,尤其是地方人大没有设立常委会,只限于在代表大会会议上进行监督,其作用是有限的。监督方式主要是听取和审议工作报告,其他监督方式极少运用。
20世纪80年代
预算监督制度逐步建立健全
文化大革命期间,国家立法工作基本停顿,人大监督职能完全丧失。1982年宪法实施后,全国人大组织法等法律陆续出台,为人大及其常委会开展监督提供了制度保证,人大监督制度逐步完整、清晰,由此开始了新中国成立以来人大监督工作的第二个最好时期。
首先,全国人大及其常委会监督职权逐步完善,对政府、法院和检察院的监督工作得到改进和加强。
从1979年起,每年举行一次的全国人民代表大会上的一个“重头戏”,就是听取和审议政府工作报告以及最高人民法院、最高人民检察院工作报告。尤其是审议政府工作报告作为大会的第一项议程,审议时间最长,也最受关注。
刘政曾撰文讲述了这期间发生过的一件事:1988年七届人大一次会议上,代表们对政府工作报告提出批评和意见,上报给中央后,中央很重视,专门召开政治局会议进行讨论,并组成几个小组研究改进意见。此后,每两个月举行一次的全国人大常委会会议听取和审议国务院及其部门、最高法和最高检的专项工作报告开始形成制度,成为全国人大常委会对“一府两院”工作进行监督的重要形式。
其次,地方各级人大也开始探索、创新监督权的行使方式和路径。少数地方人大尝试推出的执法大检查很快就推广到各地,几经发展成为人大监督的主要方式之一。初步统计,从1986年至上世纪末,全国先后有22个省级人大及常委会制定了综合性监督工作条例或决定,这些地方性法规在一定程度上弥补了监督法出台前人大监督制度的缺陷。
但同一时期,河北、河南、陕西、湖南等省级人大针对司法监督推行的执法责任制、错案追究制,引发了人大代表该不该监督个案的争议。为此,1989年,彭冲副委员长专门进行研究并向中央写报告,认为人大在监督法院和检察院的工作时,不宜直接处理具体案件。
对于人大司法监督工作中的“个案监督”,全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清接受采访时认为要严格按照规定、对象、程序进行,保证司法权不受侵犯。他说:“我国法律规定,法院有独立审判权,检察院有独立检察权,要尊重两院的权力,否则他们无法办案。但可以采取一些做法进行监督,比如听取工作报告或专项工作报告。”
值得一提的是,从上世纪70年代末80年代初开始,全国和地方各级人大及其常委会就按照宪法和地方组织法的有关规定开展计划和预算监督。但由于计划和预算政策性、专门性、技术性很强,在有限的会期内对“内行说不清、外行看不懂”的计划和预算进行全面有效审查,确实有很大难度。如何使计划、预算监督真正到位而不致流于形式,各级人大开始进行探索,并逐步完善这项监督制度。
1989年4月4日,七届全国人大二次会议通过的《全国人大常委会议事规则》对审查国家计划和国家预算作了程序规定。其中规定:全国人大会议举行的一个月前,国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容,向全国人大财经委员会和有关专门委员会汇报,由财经委员会进行初步审查。1999年12月25日,九届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。2000年3月1日,九届全国人大常委会第十四次会议又通过了《关于加强经济工作监督的决定》。这两项决定总结多年来实践经验,对计划、预算监督制度作了补充规定。这些规定极大增强了预算监督的针对性和可操作性,也为监督法具体规定的出台打下基础。
20世纪90年代
执法检查成为重要监督手段
进入20世纪90年代,我国社会主义市场经济的发展和依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的确立与实施,对人大监督工作提出新要求。为适应这种形势,各级人大及其常委会积极探索改进和加强人大监督工作。执法检查监督开始成为各级人大及其常委会进行监督的重要形式。
20世纪80年代末,全国人大常委会组织委员进行了一些执法调查、检查,但还没有形成固定制度。1991年12月,时任全国人大常委会委员长万里提出,“一定要抓好法律制定后的贯彻执行,这方面要下大力量进行监督和检查。人大常委会要把制定法律和法律制定后的检查监督放在同等重要地位”。按照这个意见,各级人大常委会都把执法检查监督放在重要位置并形成制度。时至今日,执法检查已成为全国人大常委会及地方人大常委会最常规、最稳定、最有影响的监督手段之一。
“执法检查这种形式对发挥人大监督作用,推进国家的法制建设有很大好处。”刘政认为,好处主要体现在三个方面:首先,是人大对法律实施的监督具体化,丰富了人大监督内容,尤其是为人大常委会进行经常性监督增加了手段。其次,通过执法检查,纠正了一些违法行为、违法案件,清理了一些不适当的规范性文件,促进了政府依法行政,司法机关公正司法。三是在检查中也发现了现行法律法规中一些不完善、不恰当的地方,为修改完善这些法律法规提供了依据。
为了使人大监督制度化、法律化,监督法的立法工作在这个时期启动。1990年3月,中共中央关于加强党同人民群众联系的决定中提出:“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。”根据这一要求,全国人大常委会办公厅组织一个专门班子,在广泛调查研究的基础上,草拟了全国人大及其常委会监督法草案。1993年换届后,八届全国人大常委会工作要点和立法规划都把制定监督法列为一项主要工作和立法的重点项目。1996年9月,全国人大常委会党组向中央提交了关于起草人大监督法的请示,经中央原则同意后,监督法的起草工作正式开始。
进入新世纪
专题询问制度不断发展完善
2006年8月27日,十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过各级人民代表大会常务委员会监督法,该法自2007年1月1日起施行。
“监督法的一个重要特点是充分规定了公开原则。”程湘清评价说,这些规定为人民直接有序政治参与提供了法律依据和基本前提。正是在实行公开原则的前提下,人民才能够通过各种渠道进行直接监督。
伴随监督法的出台,人大监督工作开始新的历史阶段,监督工作继续强化,改革创新继续尝试。尤其是询问和质询作为人大对“一府两院”实施监督的法定形式,开始阶段性地发展。
2010年6月24日,十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问。这是全国人大常委会首次开展专题询问。与以往的询问相比,此次专题询问的主题更加集中,重点更加突出,在问答的聚焦度、互动性上都更进一步。受国务院委托,财政部多位负责人到会回答询问。
十二届全国人大常委会也十分注重开展专题询问工作。首场传染病防治工作和传染病防治法实施情况专题询问由张德江委员长亲自主持,并在开始就提出不能超时、不能答非所问、不能流于形式走过场的要求。
自此,专题询问成为全国人大常委会的制度化措施。从2010年首次专题询问以来,全国人大常委会专题询问已逐步走向机制化、规范化。专题询问基本围绕着经济建设中的重要决策、保障民生中的重大事项、发展改革中的重点领域展开。据统计,截至2014年6月,十一届、十二届全国人大常委会先后选择财政决算、国家粮食安全、保障性住房建设、传染病防治工作等一批重大问题,结合听取审议国务院有关专项工作报告,组织开展了12次专题询问,共有217人次常委会组成人员累计提出300多个询问问题。
专题询问、专题调研、预算监督、跟踪监督等等,一系列组合拳让现阶段人大监督的力度和广度得到极大拓展。值得一提的是,在新的历史时期,执法检查作为最常规、最重要、最经常使用的监督方式,也在实践中不断创新,焕发出新的勃勃生机,其深度广度都得到有效扩展。
华侨大学法学院副院长戴仲川是十届、十一届、十二届全国人大代表,对执法检查手段的不断创新深有感触。作为一名三届代表,他参加过多次执法检查,包括全国人大常委会直接开展、全国人大常委会委托省人大开展以及省人大邀请全国人大代表参加的执法检查。让他印象深刻的是2013年9月在山东参加行政复议法执法检查。在这次检查中,除了传统的听取有关部门书面汇报、实地走访、征求意见之外,调查问卷这一新手段让人眼前一亮。
“这让我们对客观情况的了解更直接,能收集到百姓最真实的看法,从而发现法律在执行当中存在的问题,掌握法律执行情况。”戴仲川说。
“从目前看,执法检查中暗访还比较少,明察方式还占大多数。”谈到对未来执法检查工作的期待,戴仲川希望能加大暗访力度,这样可以了解到更为真实的情况,进一步加强人大监督工作。
代表在执法检查过程中参与程度越来越广泛,是戴仲川的另一个深刻感受。他说:“代表人数扩大,参与度更高。代表通过执法检查了解法律实施情况,可以更好地发挥代表作用,人大监督工作也更具实效性。”
风雨60年,人大监督制度从建立伊始,在实践中不断探索创新,彰显出监督权应有的权威性和实效性,为实现人民当家作主提供了制度保障。
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