四、以中国特色社会主义法治现代化为基本内容的法治思维
四中全会公报，明确了全面推进依法治国六大任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这六大任务就是中国特色社会主义法治现代化的基本内容，无论在内涵的丰富性，还是内容的完整性上，它均超越了我国过往的法制建设、区别于西方发达国家的法治实践，呈现了中国法治现代化的新特点、新突破和新亮点。以下从民主政治、政府法治、司法公正和全民守法四个方面作简要阐述：
民主政治。2014年9月5日，习总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中提出，“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。” “中国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，实行民族区域自治制度，实行基层群众自治制度，具有鲜明的中国特色。”69年前，我党领袖毛泽东在与黄炎培“窑洞对”时指出，“我们能跳出这周期律。这条新路就是民主。” 十年文化大文革，令国民经济濒临崩溃、民主法制遭受严重破坏、国家几乎处于无政府状态。如今，党中央已深刻认识到，缺了法治，民主不可能真正成就。为此，四中全会强调，全面推进依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。习总书记同时强调，中国特色社会主义民主是个新事物，也是个好事物。我们要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，但中国政治制度并非完美无缺，我们的民主法治建设与人民的要求还不完全适应，体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，必须继续加以完善。沧海横流方显英雄本色，不畏艰险才能成就伟业。我们应当将制度自信与不断改革创新统一起来，积极稳妥推进政治体制改革，以保证人民当家作主。这个过程法治不可以一天缺席。
法治政府。传统的行政法理论认为，法治政府包含职权法定、合法行政、权利救济三项要求，它以确定行政活动边界、规范公权力行使、保障相对人合法权益为指向，可统称为合法性。但是，当我们深入阅读国务院分别于2004、2008、2010年发布的三个关于政府法治建设的文件即可发现，国务院在要求各级政府及其职能部门贯彻规范行政权力、推进依法行政这一主线的同时，还清晰地存在另一条主线，即要求各级政府及其职能部门转变政府职能、深化体制改革、革新行政管理方式、加强制度建设质量等。它以探索良好行政的制度设计、促动行政改革、提高行政效能为基本考量，可称为最佳性，在理论上我们将其命名为最佳行政。政府法治因此包括了合法性与最佳性两个面向，它有四项具体要求，即职权法定、合法行政、权利救济和最佳行政，依国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号)的表达就是：一个依法行政的政府，应当做到合法行政、合理行政、程序公正、高效便民、诚实守信、权责统一。人性的弱点和行政权的自由裁量性决定了政府权力必须由人民授予，必须在法定范围内行使，职权法定意味着机构和职能法定、行政行为和程序法定、责任和救济法定。合法行政意味着主体及其职权合法，事实依据和法律依据合法，程序合法，内容明确且正当。权利救济意味着，行政相对人认为其合法权益受到行政行为侵害时，有权依行政复议法或行政诉讼法寻求法律救济，获得受损权益的恢复或弥补。最佳行政强调行政任务与行政组织形态的匹配、行政手法与政策工具的合理选择、程序设计与决策理性、司法发挥政策功能与国家责任的多元化。上述基本原理在《决定》中得到了全面的体现。四中全会提出，（1）加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。（2）依法推进政府职能转变。继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。（3）加强和改进政府立法，健全政府依法决策机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，主动适应改革和经济社会发展的需要，坚持立改废释并举，推动重点领域立法，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。（4）深化行政执法体制改革，梳理各部门执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，实现决策、执行、结果公开透明，增强政府公信力。通过上述两条主线的描述可见，法治政府建设的理论和实践不仅提供着规范约束公权力的合法性框架，还在最佳性考量的框架下生产、供给制度，为政府提供制度创新的知识、方法和能力。这种理论和实践上的丰富表明，法治政府也是一种生产力。
司法公正。司法公正要求司法存在意义更明显、更独立、进一步去行政化。公正是法治的生命线，为了达成司法公正，公报明确提及四方面的改革措施：一是完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。意在解决官员插手具体司法案件，追责司法干预。二是优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。意在解决司法机关受“地方性依附”的问题，维护公共利益。三是推进严格司法，坚持以事实为根据、以法律为准绳，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。保障人民群众参与司法，构建阳光司法机制，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。意在解决司法腐败问题。2014年1月7日，在中央政法工作会议上，习近平即强调，“执法不严，司法不公，一个重要的原因是少数干警缺乏应有的职业良知。许多案件，不需要多少法律专业知识，凭良知就能明断是非，但一些案件的处理就偏偏弄得是非界限很不清楚。”四是强化“法律职业共同体”，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，创新人才培养机制，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。加强法律服务队伍建设。意在从技术层面推动司法职业化的改革。以上深具中国特色的如弱化法院内外的行政化、强化司法垂直管理、公开判决书等改革措施，可以逐步消除法院缺乏独立性、审判易受到政治与行政双重干预、司法地方保护主义、司法腐败、职业法官素质参次不齐、律师不能充分发挥职业技艺等弊病。这其中不少是标准的中国问题，中国式解决。
全民守法。四中全会第一次在法治建设中将守法提高到与立法、执法、司法同等重要的地位，弥补了依法治国建设中的“木桶短板”。法治现代化的关键是人的现代化。四中全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。 对于一个国家和民族而言，法治已成为人类历史不可逆转的潮流，要真正达成法治社会，不可缺少社会上每个人的动力和努力，从而实现知行合一。就达成全民守法这一系统工程，全会提出了以下具体的措施：一是深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，推动全社会树立法治意识。二是推进多层次多领域依法治理，将国家治理与社会自治有机结合，实现优势互补。三是建立完备的法律服务体系，提升国家和社会对民众的法律服务能力。四是健全依法维权和化解纠纷机制，完善立体化社会治安防控体系，保障人民的合法权益。五是形成社会各界、各领域的守法意识、职权法定意识、权责统一意识和权利保障意识。在全民守法问题上，法治文化的培育至关重要，中国有着长久的重权力轻权利、重义务轻权利、重关系轻规范、重实体轻程序的历史，改变这些，就必须让法治成为人们的一种生活方式、习惯行动和社会风气。法律必须被信仰，否则它将形同虚设。国家和社会应当努力培养公民法律至上的理念，信任法律、尊重法律，让法治成为全国人民的最新时社约数，形成一个办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的场域。
这是一场中国人民追求幸福生活过程中造就出的现代法治新思维，它的设计、实践过程和结果形塑了具有中国特色的社会主义法治理念、法律制度、行动逻辑和社会形态。 （作者为浙江大学光华法学院常务副院长、教授 朱新力）
扫描本文章到手机浏览
扫描关注新时社官方微信
