新时社网特约评论员 孟立联
作者按：本文成文于2014年初，曾在小范围内交流过。十八届四中全会决定最高人民法院设立巡回法庭，有关专家赓即发声，提出了一系列与设立巡回法庭初衷和目的完全不一样的观点，比如把巡回法庭比作类似于中央巡视组，或认为巡回法庭时最高人民法院的派出机构等。须知，巡回法庭是确保司法公正、独立的制度安排，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要支撑力量。宪法的生命力在于实施，法律的生命力在于实施。巡回法庭的建立，将有力、有效推进宪法和法律的实施。
法院改革没有解决依法独立审批的根本问题
全国人大常委会正在进行审议的《行政诉讼法修正案》，据称鉴于行政诉讼被告的特殊性，将通过提高审级、指定管辖等方式，解决地方政府的法外干预严重影响行政审判的独立和公正性。需要指出的是，提高审级、指定管辖的立案、审判改革，不一定能保证依法立案、公正审判。不管是提高审级还是指定管辖，都只能在特定的行政区划框架内实施，县级人民法院提高到市(州、旗、盟)中级人民法院或市中级人民法院指定行政区划内的其他县人民法院立案、审理。原因很简单，由于地方党委、政府的人事任命权来自于上级党委，败诉的直接后果虽然是由下级党委、政府承担责任，上级党委的连带影响也是不能忽视的。所以，下级地方政府陷入行政诉讼之中，上级党委并非没有干预的可能。事实上，在下管一级的干部管理体制条件下，下管一级的领导干部是由上级提名或由下级提名但须上级同意的，是现实的利益相关者，甚至可以说是一荣俱荣的。
党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，对于确保依法独立检察、审判会起到一定的积极信用，但还不能从根本上确保依法独立检察、审批，尤其是依法独立审判。原因很简单，省、市、县三级法院之间没有领导关系，这是独立审判的前提，如果省以下地方法院人财物由省级法院统一管理，无疑会加强法院系统的独立性，同时也会削弱独立审批，还可能形成新的审判垄断。
建立巡回法庭,确保群众打得了、打得来、打得起、打得赢官司
建立巡回法庭是打破行政区划内审判封锁的关键一招。司法不能独立，除了体制上的原因之外，按法律规定，地方法院的人事任命与考核由地方负责，工作经费纳入地方预算且由财政拨付，地方党委、政府掌握着地方法院人事升迁和福利，地方法院审判工作必将受制于地方党委、政府及其地方权力体系。同时，地方法院的审判垄断不仅构成地方权力中的一方，而且成为地方权力体系中的重要一环，虽然有二审、终审制，但法院系统自身的权利关系使得一、二审之间往往存在着协调关系，何况一些所谓重大案件还得到了上级法院的审判指导，使得审判并不独立，也不需要独立。设立巡回法庭可以有效地规避地方法院与地方党委、政府利益链条，促进当事人一方突破利益链条获得公平诉权的机会。
建立巡回法庭为立案难提供了出口。立案有标准，这个标准由于解释权在法院系统，立案就成为了诉讼的前置条件。有些看起来虽然不太符合立案标准或条件，既可以立案也可以不立案。大多数类似的案件据我的观察没有立案，进入了信访渠道。根据十二届全国人大常委会第六次会议分组审议行政诉讼法修正案草案披露的情况，每年全国的行政诉讼案件约有10万多件，仅占法院立案总数的1%左右，而人口只有8000万的德国每年行政诉讼法案件是20-30万件。大量应立案的立不了案，加上胜诉率偏低，胜诉之后执行不了等诸多问题，使得许多应当通过诉讼解决的纠纷进入了信访渠道。设立巡回法庭，依照宪法和法律的规定，可以有效地消除立案前置条件对立案的影响，为“打得了”官司提供保障。
另一方面，“打不了、打不来、打不起、打不赢”官司是法治建设中的突出问题、热点问题和难点问题。打不来官司就是不知道怎么打官司，打不起官司就是没有钱去打官司比如律师是要支付费用的，打不赢官司就是立案、审判中的不公正现象比较突出。“打不来、打不起、打不赢”官司，是弱势群体不愿走上审判之路的重要原因，也是大信访、小司法局面形成的重要根源。设立巡回法庭，为打不来、打不起、打不赢官司的弱势群体、权利贫困群体提供完整的有效的司法救助，为依法维权、依法护利、依法获得赔偿与保障提供了通道。
巡回法庭不可能分片区设立
可以预料，随着最高人民法院巡回法庭的设立，省级人民法院(高院)设立巡回法庭也将提上日程。
顾名思义,巡回法庭是巡回的法庭,而不是有长期固定地点的片区法庭。所以，那种认为，最高法院可能设西北、西南、中南、华南、华东、华北、东北法庭的说法既是站不住脚的，也与巡回法庭的设计相去甚远。
最高法院和省级高院的巡回法庭可以为一个，可以为多个，根据行政区划内的地理面积、交通便利程度、经济发展水平和人民对审判需求程度，由最高人民法院和省级人民法院建议设置。如何处理最高法院与高院巡回法庭的关系，将是巡回法庭设立面临的第一个问题。因此，修改法院组织法势在必行，以明确巡回法庭的权力范围、受案审判程序、与最高法院、省级高院的关系。
巡回法庭直接受理立案、审判，那是毫无疑问的。因此，那种认为巡回法庭类似于中央巡视组的功能也是错误的。巡视的功能在于发现问题，巡回法庭的功能在于立案、办案。但是，如果把地方法院因各种原因未能立案或涉嫌未公正的审判全部寄希望于巡回法庭，巡回法庭不堪重负的局面是完全可以想象的。因此，应当设立巡回法庭办公室，负责案件审查、受理和协调有关法院之间的关系。这是巡回法庭面临的第二个问题。同时需要注意的是，巡回法庭的判例应当成为地方法院审批的参照，防止类似案件集中于巡回法庭，同时推动地方法院在“打得了、打得起、打得来、打得赢”官司中处于主要地位。显然，建立法院审判监督管理系统是有必要的。
第三，不管是最高法院巡回法庭还是高院巡回法庭，巡回法庭的巡回时间都有时间限制的。原则上，巡回时间是固定的，是否需要延期，既取决于巡回法庭的数量、规模和队伍组成，也取决于需要受理、立案、办案的数量、难易程度及其他有关问题，还应考虑巡回法庭与地区法院的审判关系。并且，巡回法庭巡回之前都应分布公告，周知群众巡回的时间、地点，群众才会有所准备，达致诉讼有门、诉讼有路。
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