文|顾敏康
司法覆核是政府善治的重要内容，这是一种普遍认识。例如，具有代表性的是法国学者玛丽-克劳斯.斯莫茨对善治的界定：1、公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过法治来实现;2、公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理;3、政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行责任制;4、资讯灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。其中，尊重法律和实现法治就已经蕴含了司法覆核这一制度。无论是普通法系地区，还是成文法系地区，司法覆核均在促进政府善治方面发挥重要作用。
需关注案件上升
但也必须看到，香港近年来司法覆核案件量呈上升趋势(2011年103件;2012年161件;2013年182件，2014年168件)。这里面是否有滥用司法覆核的情况呢?对此，终审法院前常任法官列显伦(HenryLitton)指出：近年香港的司法覆核程序遭滥用，认为在政府或公营机构并无涉及非法、滥权或越权的情况下，有市民和团体提出没有理据的司法覆核申请。而终审法院前首席法官李国能则指本港法律制度能有效地防止司法覆核程式被滥用。他指出：2007年前，法庭批出司法覆核许可的门槛相对较低，只要案件有潜在可争拗之处便会获批准。至2007年，终审法院放弃原有做法，大幅提高司法覆核的门槛，法庭必须认为有关申请有合理可争拗之处，因此在现实上有胜诉的机会才会受理。假如达不到这标准，法庭便会以公众利益为由终止这宗司法覆核。
滥用损害善治
如果有人说这是李法官在反驳列法官的观点，笔者有些保留意见。首先，两者没有观点交锋。列法官指出最近有些案件显示，司法覆核被滥用。而李法官却说司法覆核有申请门槛，而且2007年以后司法覆核的门槛被提高了。但门槛提高是否意味着没有滥用司法覆核了呢?司法覆核之滥用，可能指两种情况：一种是申请人滥用;一种是司法机关把关不严。门槛提高或许会减少滥用，但也不等于滥用现象不存在。其次，李法官也在文中一如既往的指出：司法覆核不能为社会面临的复杂的政治、经济及社会问题提供解决方案。法庭的职能只是按照法律原则来决定事物合法与否的界限。这是否已经隐含了一层意思，就是有人将涉及复杂的政治、经济及社会问题申请司法覆核呢?如果这种情况存在，是否意味?滥用的实际存在呢?
说李法官批评列法官，认为把不恰当动机加诸这些申请失败的司法覆核申请人身上，并不能帮助我们更有建设性地讨论这课题。这也是值得探讨的。如果不去分析这些申请者(或者其背后高人)的动机，我们又怎么去判断他们是否在滥用司法覆核呢?例如，缠绕一年多的港珠澳大桥环评司法覆核案，政府虽然上诉得直，但据说要增加88亿开支。申请人朱婆婆在接受电视台访问时，首次披露有人教她打官司，但她不肯透露教她打官司的人是谁，又表明不会再上诉。这种被人教打官司的情况，令人无法不怀疑司法覆核被滥用。
司法覆核促进政府善治，但是，滥用司法覆核也必然严重损害善治，造成重大专案延误、额外花费或施政不便。就此而言，必须对滥用司法覆核的问题引起足够的警惕。
需要继续检讨
说起香港的司法覆核，应该离不开英国的老传统吧?可是，英国已经在2013年推出司法覆核制度的改革咨询，其所针对的就是那些没有根据的、旨在阻扰政府进行广泛改革和重大基建项目的司法覆核案件。英国司法大臣为此指出：当然，司法覆核制度是一个纠正错误的重要途径，但是，它不应该是无数左翼活动家的宣传工具。这就是我们公布改革方案的理由。我们会保护那些对公义十分重要的司法覆核，但必须阻止滥用。据资料显示，改革方案涉及两个步骤：第一步骤有三项措施：(1)缩短提起司法覆核申请时间(三个月改为六周);(2)当一个法官经过书面评审已经认为没有依据时，取消口头再审的权利;(3)当书面审查已经拒绝而继续口头再审时引入口头再审的聆讯费用。前两项措施在2013年7月1日完成修订民诉规则后已经生效。收费的措施要等合适时间进行。英国政府第二个步骤的改革也主要有三项：第一，考虑有关规划(Planning)的案件交由新的规划裁判机构，并由专业化的法官审理;第二，收紧申请人直接利益(directinterest)的要求，减少压力团体或非政府组织提起司法覆核;第三，力争减少那些基于程序瑕疵、但即使纠正也不影响实体结果的司法覆核案件。
英国的司法覆核改革陆续有来，2015年的改革建议涉及提供和使用财政资讯。虽然人们对这些改革有不同的见解，但是，这些改革均表明，即使在一个司法覆核制度相对完善的地方，滥用情况依然存在，有必要引起警惕。尤其对那些导致巨大经济损失的司法覆核案件，我们当然有必要审视其背后的动机和目的。
作者为香港城市大学法律学院教授
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