文|邓飞
刚踏入五月，这边厢又有一个新的智库(明汇智库)宣布成立，那边厢媒体却传出两个颇具知名度智库的不利消息：由董特首牵头成立的团结香港基金会疑似出现离职潮，而在十二年前一手创立智库Roundtable的创立者沈旭晖则选择离开。近年香港颳起了成立智库之风，根据二○一六年一月美国宾夕法尼亚大学发表的全球智库报告显示，在全球六千六百八十一个智库当中，香港有三十三个(再加上述新智库应该是三十四个)，但没有一家被列入全球一百五十个最强智库名单之中。尽管香港新成立的众多智库中，不乏有知名商人和财团倾力支持，不仅拥有一定的公共政策研究能力，更得到不少经验丰富的前官员议员参与主理，可冰冷的现实告诉我们，特区政府几乎没有什么政策的出台是来自这些智库研究所得。甚至可以很肯定地说一句：恐怕绝大多数本地智库都难以对特区政府的公共政策决策能够产生重大影响力。
顾问治港的背景与现实
不过，如果因此而得出结论，认为特区政府在制定政策过程中毫不重视体制外研究力量的话，就明显昧于事实。简而言之，香港政府自殖民时代到特区时代，对来自政府行政体制外的决策咨询及支援，一直都是重顾问公司、轻智库研究。早在二○○一至二○○二年期间，合和主席胡应湘先生就在各个场合公开提到：香港政府部门主管什么都找顾问公司，实际上变成了顾问治港!事实上，各种不同类别的顾问公司在香港政府制定公共政策的过程当中，可以说是扮演?举足轻重、但又极为低调而不易为人所注意的角色。涉及政策范畴之广、顾问费用预算之高、政府採购(顾问公司服务)机制之成熟，足以让智库们艷羡不已。
顾问公司对香港政府决策的作用和意义，概括来说有两点：
第一是角色非常吃重。特区政府从政总中央到各部门层面，在制定公共政策过程中，顾问公司所提供的体制外咨询服务，即使不能说是无处不在，也是遍布大部分行政部门，虽然低调到几乎不见于传媒报道，但也绝对不容忽视。从顾问公司提供给香港政府的政策咨询服务分类而言，可以将之分成两大类别：
一类是一般性的政策咨询，或者说无特定专业资格要求的服务，虽说在实践当中这一类咨询不是佔多数，但也不要低估了它在香港政府决策歷史上所起过的重大作用。一九七二年，港督麦理浩进行殖民政府部门行政架构大改革，当时就是委任了国际极为知名的麦健时McKinsey顾问公司进行研究，最后提出的《麦健时报告书》，被港督接纳，决定在布政司之下设立各个政策科(主管官员称为某某司/司宪)，也就是今天我们耳熟能详的政策局(回归之后改科为局，主管官员改称局长)的前身。这就是一般性政策咨询最为规模巨大和影响深远的经典例子。
另一类是有特定专业资格和行业要求的政策和技术性咨询，为特区政府各部门在制定相关政策之前，先行提供带相当专业性和技术性的评估，这里遍及的政策范畴包括环境评估、屋宇及建筑、土木工程、工业产品品质管理、城市规划、营运规划、人力资源培训、公关宣传等各个方面，可以说是香港政府最主要的聘用顾问公司的形式。
第二是委聘机制成熟。从可供遴选的顾问公司名册，到遴选採购顾问服务程序，再到顾问费用预算的编列和衡工量值，整套机制高度成熟。香港政府一直有?非常严格完善的顾问公司遴选机制，从广义而言，顾问公司的遴选是被归入政府採购服务的程序之内，受财政司司长根据《公共财政条例》发布的《物料供应及採购规例》所规管。在特区政府总部的中央层面(不是指北京中央)，设有中央顾问公司遴选委员会，成员由财经事务及库务局局长委任，由该局常任秘书长担任当然主席，就顾问公司的遴选委聘、顾问费用釐定指引和顾问服务工作水平报告等提供建议。除了中央遴选机制之外，尚有各部门层面的顾问公司遴选委员会，顾问费用在五百万以上者，由中央遴选委员会决定委聘，少于此数者由部门层面遴选委员会决定。
可以这么说，顾问公司所提供的这种体制外决策咨询及支援服务，已经嵌入了香港政府的公共决策过程中了。
议程设定的主动与被动
既然智库和顾问公司都有能力为政府决策提供咨询及支援，那为什么两者在实际政府操作当中存在天渊之别的待遇?两者之间的区别，恐怕既不在于智库多数是非牟利机构，而顾问公司多数是牟利的事务所Firm(除了大学研究机构提供的顾问研究服务之外)。也不在于智库所提供的政策建议方案往往是要跨部门甚至整个政府捲入的宏观叙事型研究报告，而顾问公司则多数是只给个别部门提供比较集中于某一技术层面、某一政策范畴的评估报告或者方案建议。真正的区别，可能在于政府尤其是由高级公务员直接主理的部门，在政策议程设定(Policy Agenda-setting)上是属于主动还是被动的地位。
復旦大学政治学系郦菁教授在《文化纵横》四月号发表过一篇题为政策研究困境与价值缺失的中国社会科学的文章，文中提到，美国之所以盛产具有极强研究能力和国际声望的智库，某程度是与美国政府相对较弱的官僚体制相关，像法国和日本这样官僚系统制度化程度高和政治精英网络相对封闭的国家，智库起的作用其实并不大，研究质量和政治影响也很难一概而论。由于歷史上官僚的高素质和专业化，官僚系统内部承担了大量的政策研究工作，很少会像美国那样外包研究任务或依靠外脑。换言之，如果政府是由强势官僚/公务员体制主导政策制定过程，尤其是政策议程设定的，其实对体制外的智库需求不大至少官僚们自己觉得需求不大。
货银两讫与屠龙帝师
而香港政府整个体制师承英国行政制度，公务员尤其份属天子门生的高级公务员政务主任职级，虽然未必如法国、日本同级官僚那样强势，但在决策过程、部门轮调及首长级职位升迁方面，这在十八万公务员之中只有六百八十四人的政务主任职系(根据公务员事务局网页资料)，可以说佔尽主导即使实施了问责官员制度已经超过十年，在许多法定的决策及规管职责上，相关的法例及附属法例都是把这些职责赋予政务主任的最高职位常任秘书长之上，而不是问责局长。因此回过头来再看看智库和顾问公司之间天壤之别的决策咨询待遇，就觉得很好理解了：
顾问公司是货银两讫的游士客卿，该顾问什么(即政策议程设定)，该找谁去顾问，主动权在高级官僚身上;
智库机构则是指点江山的屠龙帝师，从政策议程设定乃至操作方案，都是它来教导政府首长们该做些什么。不但是军师，更可能是造王者，行政官僚当然敬而远之。
如果我们相信智库应当在香港未来发展中发挥远比现在更为重要、更有价值之影响的话，不外乎两种途径：要么顺应现行体制，将智库作一定程度的顾问公司化，要么改变现行体制!
香港教育工作者联会主席、全国港澳研究会会员
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