文 | 屠海鸣
行政长官选举不仅仅是香港内部之事，而是涉及到国家主权、涉及到中央管治权、涉及到一国两制原则。全国人大常委会委员长张德江三月四日在出席政协港澳联组会议时指出，中央对行政长官的任命是实质任命，不是橡皮图章。这是重申了基本法的明文规定，实际上亦是在提醒香港各界：中央对行政长官选举拥有绝对主导权。连日来，正在北京参加两会的港区代表委员在热议委员长讲话的深刻内涵，香港社会各界也从不同角度分析、研究、思考委员长讲话的题中要义。那么，应当如何认识中央的实质任命权？
笔者理解为：无论从宪制层面、从法律层面、从现实层面，特首人选的任命与不任命，并不取决于选举的结果，而取决于当选者能否符合基本法的要求，能否满足中央对维护一国两制的要求、能否维护国家主权、安全与发展利益的要求；违反这三条底线的，即便是当选也无法得到中央的任命。虽然过去二十年来中央没有出现不任命情况，但不代表这是政治惯例，应当认识这是权与责的关系、认识这是贡献相衡的道理，认识额外授权是不可能没有限制的原则。任命与否，实际上就是对香港是否确保一国两制不走样、不变形的综合测试。
早前现任行政长官梁振英曾指出：只谈选举不谈任命，是不全面；只谈任命，不谈实质任命是不准确。中联办主任张晓明亦曾指出中央拥有对行政长官的实质任命权。而众多法律界学者亦都多次表明，任命是中央的宪制权力，毋须受制于特区。然而，尽管如此，香港一些人士尤其是反对派不仅不愿意面对事实，反而不断扭曲这一宪制原意，意图混淆视听以胁迫中央。因此，准确认识实质任命权具有非常重要的政治、法律与现实意义。
实质任命绝非橡皮图章
实质的相对就是象徵，前者是有法律效力的高度权力，后者只是被赋予的礼节性程序。或许有些人会以为，回归以来从来没有中央不任命的先例，因此任命权成为政治惯例、仅是礼节礼仪；有人更会举例说，英女王任命下议院多数党领袖为首相，就是象徵性任命，只不过是走过场。因此想当然地认为中央也应当如此。反对派甚至鼓吹，中央应循过去二十年的惯例，象徵性任命特首选举当选者，甚至无权拒绝任命，否则会破坏香港法律传统，会破坏两制云云。这都是极度错误的，不仅是对基本法的恶意曲解，是对一国两制中一国的轻视淡化，更是对中央管治权的有意否定。
以所谓的英国政治架构为例，英女王任命首相是不依赖成文法的，因此作为一项规则，其约束力来自于普遍的共识和长久的习惯。但基本法已经明文授予中央任命特首的权力，这一规则的效力就不依赖于中央行为的惯常性。进一步说，任命不是来自于宪法惯例或政治惯例，而是来自于宪法与基本法的实质性赋权。就中央而言，是否依基本法对当选者予以任命，是独立享有的权力，并不依赖于香港特区。而且，中央不予任命的行为不受香港本地的司法审查，特区法院没有管辖权。因此，中央的实质任命权不是一个礼节性程序，而是实质性权力；不是一个象徵性的橡皮图章，而是扎扎实实的具体权力的真实反映。
地方无权挑战国家行为
有反对派避重就轻，试图换一个角度去否定中央的权力，故意声称选举结果不能被推翻，不任命就是推翻选举结果、扼杀香港民主云云。这种说法更具有欺骗性。首先，中央不任命是中央层面的决定，与香港本地的选举结果并没有直接的法律关连。香港本地的特首选举，即便是按法例产生当选者，但它没有权力去制衡或胁迫中央必须去任命。另一方面，中央不作出任命，亦不代表选举结果不合法。前者是地方层面的政治行为，后者是宪制性决定，两者不能混为一谈。简单来说，香港无法挑战国家行为；中央不任命，香港就需要按既定法律程序去完成。
中央在行政长官选举中具有宪制角色，根据基本法，香港是只属于中央政府的地方行政区域，行政长官是双首长：特区政府的首长、特区的首长；是双负责：对特区负责，对中央负责；中央对行政长官有任命权，中央的任命不是橡皮图章，而是实质性的任命，是体现国家主权的行为，也是中央行使对香港管治权力的具体体现。因此行政长官选举不仅仅是香港自治范围内的事，也是涉及中央实权的事，关系到一国两制和基本法的正确实施，关系到中央的主权、安全和发展利益，关系到中央对香港的全面管治权。如果一个地方以已经产生选举结果为由，逼迫中央必须直接任命，那么不仅彻底颠倒了权力的主次关系，更是严重破坏一国的原则，届时只有中央听命地方，而无基本的任免权，这岂是正常的单一制国家政治制度？
香港必须认清额外授权
过去中央从未行使过否决权，并非中央无权去做，而是对各种情况的综合研判后的结果。但是，香港各界应当明白一个基本道理，中央是否继续任命，取决于香港的实际情况，以及当选的特首是否能充分遵循并执行中央的管治权力。当中又涉及一个深层次的额外授权概念，也涉及权与责、贡献相衡的道理。如果一个地方性区域拥有远超于一般的自治权，但另一方面又对国家的责任及贡献不断弱化，这种严重不对称的情况是不可能长久的。基本法赋予香港高度的自治权，甚至于有自己的货币、护照、独立的终审权，这些似乎都被香港人认为是理所当然，但是对于这种高度自治愈来愈成为国家主权、安全和发展利益的隐患时，一国两制的基础已经发生动摇，以上这些额外授权，就无必然存在的理由。
国家领导人多次重申一国两制的原则及底线，而这一底线是绝对不能被践踏的。香港社会尤其是反对派必须明白不只是港独这根红线不能碰，危害国家主权、安全和发展利益，挑战中央权力和基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏活动，都是不能逾越的底线。委员长曾说：讲自由、讲民主没有问题，但是要在基本法框架内，在法治框架内，在游戏规则的框架内。超越这个，就要制裁你、约束你。一国两制过去二十年取得举世公认的成功，但也存在隐忧，当国家安全愈来愈成为香港某些势力冲击的目标时，当特区已经无法正确落实一国两制时，当选出来的特首会损害中央的管治权时，中央必定会採取坚决的回应措施。
行政长官选举绝非香港特区事务，关系一国两制的成败。中央对人选的考察、观察都是理所当然的。爱国爱港、中央信任、有管治能力、港人拥护，这四项条件所寓含的意义已经十分清晰。符合中央要求的行政长官，同时亦是符合香港广大市民利益的行政长官，两者是高度一致的。最终中央任命与否，中央就是对香港是否准确贯彻落实一国两制的综合考核，香港社会无论从整体利益还是未来发展的角度，都应当选出符合中央要求的行政长官。
作者系中国和平统一促进会香港总会常务副会长、港区上海市政协常委
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