文|宋小庄
甫开年，又见立法会高铁拨款议案又臭又长的拉布。春节期间，有人向笔者出一道IQ题，什么布越剪越长？如在香港以外地区，这道题很难答。但在香港特区，这是小学生都能答的问题。虽然小学生并不晓得拉布的内情，也不清楚拉布对香港社会的危害性。但香港的拉布越来越厉害，越来越严重，却是所有市民可以感受到的。
有媒体统计，过去四年，立法会拉布虚耗近900个会议小时，相当于110个工作日。过去3年，政府提交了73个法案，仅56个获得通过。本年度只通过了2个法案，还有27个待议决。在工程拨款方面，财委会上年度审批了63项，本年度只有2项。可见拉布是，越剪越长，越拉越长。
回答IQ题非常简单，但蕴含市民的深深悲哀。由于拉布越拉越长，有人认为是世纪绝症，无药可治，既没有疫苗，也没有特效药，只能等待日渐衰竭死亡。其实，拉布只是普通的感冒，处理得当，可以很快痊愈。处置不当，才会引发肺炎，甚至造成死亡。
剪布于法有据
是少数议员利用《立法会议事规则》的规定，才有对政府法案提出海量修正案的拉布，才有法定人数点票的拉布。从这个意义上说，议事规则是有漏洞的。但要等议事规则改好后才能解决拉布问题，可能是愚蠢的。
为什么是愚蠢的呢？远水救不了近火。近水救近火，才是良策。近水有三个水源：一是议事规则虽有问题，但也有解决问题的规则，议事规则不得抵触香港基本法，香港基本法是可以直接实施的。二是立法会中建制派议员占多数，如果由特区政府提出有关议案，全体表决下，建制派必会成功；如果由议员提出有关议案，分组表决也不一定失败。三是立法会主席是建制派，不是反对派，议事规则允许立法会主席临时中止某些议事规则，允许主席参考其他国家和地区的剪布先例。在目前世界上，立法会以上三方面条件都具备、对执政者非常有利的国家和地区，可以说凤毛麟角。如在这样有利的条件下，还无能为力，真不知其为何？
有人以为笔者主张由全国人大常委会释法。释法的确是一个可行的、有效的途径，但这是最后的方法，未必需要在三有利的情况下启动。如以上三个有利情况都不存在，才需要启动，使利害情势发生改变。拉布只是感冒，如立法会本身有免疫力，很快就可以痊愈，或者吃些简单的药，就可以达到疗治的目的。
反对派采用的拉布的手段，主要有两种──滥提修正案的拉布和法定人数点票的拉布。后者较为简单，先说一说。议事规则允许议员提出点票要求，但也允许立法会主席中止任何议事规则的运作。例如议员要求立法会主席清点人数时，立法会主席可以暂时中止点人数规则的运作，这样就不会发生中途流会了。解决起来何其简单，主席还会赢得大部分市民的掌声。
世界上的议事规则林林总总，有的允许随时检查法定人数，但有的只需要在开会和表决时满足法定人数要求，在中间的无聊发言辩论可以不必点票。本港议事规则允许立法会主席参考其他国家和地方的议事规则，只要主席敢用，并说明运用的正当性、合理性和必要性，大家也就会佩服主席的学问。对不符合香港总体利益的、无聊的诉求，主席当然要有胆略制止。
有人认为，立法会主席不可以行使上述临时中止某条议事规则权力，这是很奇怪的。既然议事规则有明文规定，只要说明有关理据，主席为何不可以行使。如议员对主席的决定有意见，也可以提出质疑，请求表决。议员频频要求点票而自己却离场，是否行为不检？在场的议员不提出质询，倒是奇怪得很。
基本法已堵拉布
对于滥提修正案的拉布，激进议员处心积虑规避香港基本法第74条的规定，但并不高明，留下很多破绽。关键在于立法会主席和大多数议员是否认识到有关的议事规则抵触了香港基本法。虽然他们没有香港基本法的解释权，但该法第73条第（1）项明确要求根据本法并依照法定程式制定、修改和废除法律。根据本法就是根据香港基本法，依照法定程式就是依照议事规则，如议事规则与香港基本法相抵触，就不能依照，就可以直接根据香港基本法办事。
笔者没有香港基本法的解释权，但用语言分析、逻辑学和法理学的方法，可以得出该法第74条的两个基本涵义：
（一）关于法案的分类。该条将法案分成三类；第一类涉及财政开支、政治体制和政府运作的法案，属于特殊政策，只能由政府提出，结合全国人大常委会的有关政改的释法和决定，其修正案也只能由政府提出，这已从香港基本法附件一的修改得到证明。第二类涉及政府政策，但不包括以上3种法案，议员可以提出，但事先要得到行政长官的书面同意，其修正案也应当如此办理。第三类不属于政府（特殊和一般）政策，可以由议员提出。
（二）关于法案的判断权。一个法案及修正案是否属于政府政策（特殊和一般）应当由行政长官判断；一个法案及修正案是否不属于政府政策，可以由主席判断，但否定性的判断要让位于确定性的判断。在议员提出时，立法会主席有先受理权，但应当通过行政、立法之间的协调机制，将其判断权交给行政长官。再由行政长官根据香港基本法第74条作出决定是否允许、是否同意。按照这种程式，就不会有成千上万用以拉布的修正案提出了。
例如对财政预算案，可否由议员提出修正案，取决于是否增减，议事规则允许减案，不允许加案。该安排肯定不符合香港基本法第74条。应依据基本法第73条规定，议员可以对政府工作，包括财政工作，提出质询案的，如政府认为正确，可以吸收作为政府提出的修正案。如政府认为不正确，也需要答覆，说明理由，让议员们了解有关情况。这比无上限允许提出海量的修正案，更具有建设性。
按照以上近水救近火的方案，拉布就不会越拉越长，只会越拉越短，甚至拉不动了。香港基本法第74条为了维持香港特区的行政主导，对议员的提案权作了严格的限制，尽管罕见，却有贯彻实施之必要。
（作者为资深评论员，法学博士）
扫描本文章到手机浏览
扫描关注新时社官方微信
