文/田飞龙
占中和政改之后，香港社会回归常态，法治稳健运行，经济民生议题日渐成为社会主要关切和政府施政重点。梁振英政府希望在2017年特首选举前，快速补救政改冲突带来的对经济民生事业的阻滞后果。然而，广场抗争与政改闯关尽管告一段落，但立法会内的恶质拉布却愈演愈烈。为使香港市民及议员等更加深切了解和理解拉布的本质危害，有必要适度回溯民主的历史，揭示出拉布的民主异化本质，并提示必要的抑制与治理措施。
拉布是民主职业病
拉布是议员特权，也是民主职业病。在前民主时代，国家议事大体采取的是一种威权主义模式，无论是部族长老会议，还是君主御前会议，由于会议主持者往往就是酋长或君主，其道德权威与政治权力足以保障会议井然有序。中国古代廷议，尽管鼓励谏议，但作为当然议长的皇帝可以随时中断会议，甚至可以当庭杖责敢于拉布的大臣，明朝的廷杖制度就是佐证。在当代未完成民主转型的政治体中，古典的威权议事要素有所保留，议会由于未真正议会化而保有表面的和谐及全体一致，拉布也无可能。因此，如果我们必定选择民主，那么拉布似乎无可避免，但这不意味着我们要礼赞拉布，而是需要凝聚更强的民主价值观和更精致的议事规则来对治这一民主的职业病。
严格来讲，拉布实在是民主发展到一定程度产生的程式异化现象，是民主的肢端肥大症，从而使得治理拉布变成了民主体系的一种减肥举措。而对于未民主化或半民主化政体，拉布是否出现以及如何开展则成为民主发展进步的一个经验指标。因此，绝对不能以拉布本身评价民主之成熟度，而是要看到拉布是民主的伴生物，在弱式民主条件下需要催生甚至强化程式拉布，在民主高度发展阶段则需要通过更精细的规则治理拉布，抑制其程式异化。香港民主显然已达到这一反向治理阶段。
现代民主史几乎就是一部拉布史，同时也是一部反拉布史。拉布在美国是联邦参议员的特权，被视为美国政治言论自由的重要保障，是赋予反对派议员的重要程式武器。从历史表现来看，拉布在美国同样遭到了滥用，拉布议员常常以连续演讲数十小时的方式瘫痪议事程式，而其演讲内容竟然可以和议题无关，比如可以朗诵《圣经》、电话簿等。在二战后的民权运动时期，南方保守派参议员频繁拉布以阻挠民权法案通过。在加拿大、台湾地区以及香港特区，拉布也不时被作为反对派的程式武器来使用。随着互联网传媒时代的到来，拉布更被戏剧化为议员对选民的隔空表演，使议会民主的审议理性日益落空，议而不决。
拉布的英文是filibuster，由西班牙语filibustero演化而来，最初含义是海盗或劫掠者，含骑劫之意。拉布是香港地区的习惯译法，有时也称为冗长演说或冗长辩论，在台湾地区则通常译为阻挠议事。从词源上即可看出该行为的海盗渊源以及社会公众对这一行为的厌恶。然而，即使社会多数人厌恶拉布，但拉布现象和拉布者依然络绎不绝。为什么呢？第一，拉布议员只需要对影响自己当选的少数选民负责，多数人无法决定其政治前途，而这正是政治多元主义的当然逻辑；第二，拉布的危害与威权决策的危害相比要小，两害相权取其轻，因而是人类能够容忍的体制之害；第三，辩论是民主理性的本质，因此不宜建立过于严苛的程式规则抑制辩论的形式与期限，这就为拉布保留了空间；第四，议员具有代表性，从而享有代表这一概念的神学背景以及相应的程式特权，如果完全剥夺这些特权，则整个代议制的显性的理性基础与隐性的神学基础皆遭废弃，该体制也就丧失了存在的基本正当性。
美国的拉布治理
民主职业病毕竟也是一种体制病，其极端化必然损及民主社会的基本价值。所以，美国民主史也是一部反拉布史。面对参议员对程式权利的滥用，议事规则的修正就成为必要，其焦点在于如何设定合理的辩论终结规则。英美数百年议会民主的最大财富除了选举之外，就是体系化的议事规则，在议员辩论权和议会审议理性之间不断寻求微妙而精致的平衡。每当拉布技术前进一步，相对应的剪布技术及其规则也将前进一步。
可以说，在民主选举实现之后，区分民主优劣的标准就是议事规则，就是对拉布的有效管控以及对审议理性的积极支持。美国在这方面的丰富经验已凝聚为完整的《罗伯特议事规则》（RobertsRulesofOrder）。这是美国罗伯特将军对英美议事规则系统化改造的结晶，1876年出版以来不断修订，成为广泛运用于美国议会审议、民间团体决策的通用规则。这一规则对中国的影响最早见于孙中山的《民权初步》，但民国议会政治在频繁的内忧外患中并未从容规范开展，即便作为其政治馀绪的当代台湾议会政治，其内部拉布及其治理也并非尽善尽美，而常常是文攻武斗，偏离审议理性与议会内蕴的贵族美德。
美国规则有着深刻的英国议会史渊源。光荣革命之后的1689年，英国议会内部出现了一部议事规则汇编《议会》（Lex Parliamentaria），对当时市面上流传的35部议事学着作进行了整理与综合，初步形成了现代议事规则的基本原则框架。举其要者，包括：（1）单一议题规则，同一时段只处理一个议题，不可偏题或随意插入其他议题；（2）相反意见优先发言规则，以确保审议过程呈现最多元的意见，保障意见表达的自由与机会平等；（3）正反两方分别表决规则，使得反方意见亦可获得独立表决机会；（4）禁止人身攻击规则，确保审议对事不对人；（5）议题拆分规则，即如果某个议题可以拆分且拆分后更有利于讨论和表决，则议事规则应支持拆分处理；（6）一事不再理规则，即同一议程中对已决议题不再审理，除非出现特殊情形。这些初步规则经过殖民者带入北美，通过殖民地议事实践而日益完善和丰富，最终形成了《罗伯特议事规则》。
议会自治与终极释法
香港尽管在1842年开始即被纳入英国的殖民地系统，但却不同于英国的北美殖民地，后者是以白人新教徒为主体的高度自治，而前者却长期实行非代议性质的委任总督制，直到回归过渡期内仍然没有发展出宪制性的自治架构。香港的代议政治架构主要来自于回归谈判以来的建制与推进，因此历史相对短暂，经验亦不充分。立法会议事规则尽管亦借鉴了《罗伯特议事规则》的精神与架构，但尚不够精细，尤其是针对拉布的本地经验还未发展出系统的针对性规则，故其修订仍当精研《罗伯特议事规则》，吸收西方民主真正的精华，建立香港立法会优化议事程式的更完备规则基础。
申言之，香港立法会的恶质拉布现象已然愈演愈烈，这里既有基本法体制设计的结构性原因，也有香港政党政治二元化的渊源，更有香港殖民史观与回归史观二元冲突的精神背景，如今在特首普选的宏观政治冲突与后政改的政治撒气气氛下，更引发了拉布实践的激烈化。与拉布同期发展的则是剪布规则及其实践的对应性开展，构成立法会拉布治理的重要特徵。拉布是民主的伴生物和议员的程式特权，但特权的滥用也将根本偏离并危害民主的理性审议功能，更损及特区政府的管治绩效，恶化行政与立法关系。因而，科学解析拉布原理与特徵并提出针对性的治理策略，将构成维护一国两制与基本法、优化立法会审议理性、改善立法与行政关系的重要路径和支撑。就香港立法会恶质拉布的治理而言，在根本上还是需要回到议会本质与基本法精神上求解。
第一，在保障议员基本议事特权的前提下，根据立法会内部的审议与剪布经验，进一步加强议长的员警性剪布权。在立法会主席及各委员会主席互选上亦需要逐步突出议长决断力品质与执法裁量权，穷尽议长的程式干预权力，保障会议聚焦、有序、理性、高效运行。
第二，推进立法会议事规则的修订，以兼顾议员特权和审议效率。议事规则属于立法会自治事项，其提出和通过属于立法会整体自治的范畴，其修订法案既不同于政府专属法案，亦不同于议员个人法案或对政府法案的修正案，在原理上应适用全体议员的简单多数表决规则而不是分组点票规则，以消除议事规则修订的法理与法律障碍。
第三，在依赖议会自治无法有效解决拉布问题的条件下，可考虑由全国人大常委会对立法会议事规则是否符合基本法做出终极性的备案审查意见和权威解释。特别是对基本法第74条的精确法律含义，尤其是议员修正案是否应受到该条有关排除范围与书面同意程式之限制，做出清晰解释，从宪制性法律层面根除拉布隐患。
第四，香港民众、社会舆论和智库应从香港整体利益与民众福祉出发，发挥积极的公共意见与公共理性矫正与塑造功能，营造一种公益优先，拉布无理的社会政治文化。对反对派议员及部分选民基础造成实质性政治压力，诱导其采取更加理性而积极的妥协合作立场。
作者为北航高研院讲师，深圳大学港澳基本法研究中心兼职研究员，法学博士
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